Rekorddefizit rheinland-pfälzischer Kommunen 2025: Eine Ursachenanalyse

Die kommunale Doppik ist entstanden, nachdem die Ständige Konferenz der Innenminister und Senatoren der Länder im Jahr 2003 beschlossen hat, das bisherige kameralistische Haushalts- und Rechnungswesen der Gemeinden und Gemeindeverbände durch ein neues reformiertes Haushaltsrecht zu ersetzen, das handelsrechtliche Normen mit den Anforderungen der kommunalen Verwaltungen verbindet. In Rheinland-Pfalz wurde sie mit der Verwaltungsvorschrift über den Produktrahmenplan und Kontenrahmenplan mit Zuordnungsvorschriften für die kommunale Haushaltswirtschaft und Gemeindehaushaltsverordnung (VV-GemHSys) zum 1. Januar 2007 eingeführt. Aufgrund einer Übergangsregelung und Schwierigkeiten beim Umstieg vom vorherigen kameralen System haben jedoch erst ab dem Haushaltsjahr 2012 sämtliche Kommunen in Rheinland-Pfalz doppisch gebucht.

Der periodengerecht aus allen Ein- und Auszahlungen gebildete Finanzmittelsaldo (Finanzmittelüberschuss/-fehlbetrag) zeigt – im Unterschied zum Finanzierungssaldo – die tatsächliche Veränderung der liquiden Mittel auf der Aktivseite der Bilanz. Erträge abzüglich Aufwendungen werden dagegen nach dem Realisationsprinzip, unabhängig vom tatsächlichen Zeitpunkt, in der Ergebnisrechnung zum Ergebnissaldo (Jahresüberschuss/-fehlbetrag) verrechnet, welcher die Veränderung des Eigenkapitals auf der Passivseite der Bilanz ausweist. Die Ergebnis- und Finanzrechnung finden ihre planerische Entsprechung im Ergebnis- beziehungsweise Finanzhaushalt. 

Alle ein- und auszahlungswirksamen Vorgänge werden nach Arten in sogenannten Ein- und Auszahlungskonten der Finanzrechnung erfasst. In der gesamtwirtschaftlichen Darstellung wird dabei zwischen laufender Rechnung einerseits und Kapitalrechnung andererseits unterschieden, welche die Verwaltungs- beziehungsweise Investitionstätigkeiten abbilden. Grundsätzlich sind nur die investiven Tätigkeiten der Kapitalrechnung, nicht aber die konsumtiven der laufenden Rechnung, vermögenswirksam.

Die wichtigsten kommunalen Ausgabearten der laufenden Rechnung stellen die Personalausgaben, der laufende Sachaufwand, die ebenfalls in der laufenden Rechnung aufgeführten Zinsausgaben und die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke an den Öffentlichen Bereich dar. Der Öffentliche Bereich umfasst, zusätzlich zum Öffentlichen Gesamthaushalt, sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die als öffentliche Marktproduzenten ihre Kosten überwiegend mit eigenen Umsätzen decken. Demgegenüber sind Steuern und steuerähnliche Einnahmen, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit,^[8] Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke vom öffentlichen Bereich die bedeutendsten Einnahmearten der laufenden Rechnung. Bei der Kapitalrechnung stehen auf der Ausgabenseite vor allem die Sachinvestitionen, Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen an den öffentlichen Bereich, die Gewährung von Darlehen^[9] und der Erwerb von Beteiligungen zu Buche. Spiegelbildlich werden als wichtigste Einnahmeposten die Veräußerung von Sachvermögen, Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen vom öffentlichen Bereich, Darlehensrückflüsse sowie die Veräußerung von Beteiligungen ausgewiesen.

Obwohl Steuereinnahmen formal der laufenden Rechnung zugeordnet werden, dienen sie maßgeblich auch zur Deckung der investiven Ausgaben der Kapitalrechnung. Daher sollten in der laufenden Rechnung die Einnahmen die Ausgaben immer übersteigen. Je größer dieser Überschuss ist, desto größer ist der Spielraum zur Finanzierung von Sachinvestitionen aus Eigenmitteln. Da die Kapitalrechnung üblicherweise defizitär abschließt, sollte der notwendige Ausgleich der Finanzierungslücke durch den Überschuss der laufenden Rechnung, vorhandene Liquiditätsreserven (Rücklagen) und notfalls durch eine entsprechende Nettokreditaufnahme am Kapitalmarkt geschlossen werden.

Die kommunalen Ausgaben und Einnahmen leiten sich direkt aus den kommunalen Aufgaben ab. Sie werden in der rheinland-pfälzischen Haushaltssystematik in einem Produktrahmen ausgewiesen, der die Mindestgliederung der Leistungen beinhaltet, die von den Kommunen erbracht werden. Dies umfasst die Aufgabenbereiche zentrale Verwaltung, Schule und Kultur, Soziales und Jugend, Gesundheit und Sport, Gestaltung der Umwelt sowie zentrale Finanzleistungen. Es obliegt den Kommunen, für den Schutz der öffentlichen Ordnung, die Sicherung des sozialen Friedens und der Wohlfahrt sowie der Einhaltung technischer und hygienischer Standards Sorge zu tragen.

Demnach sind sie für die Bereitstellung von öffentlichen Diensten, Einrichtungen und Leistungen zuständig. Konkret müssen sie etwa dafür Sorge tragen, dass es vor Ort hinreichende Bildungs-, Kultur- und Freizeitangebote gibt. Die Organisation des Nahverkehrs und der Abfallbeseitigung zählt ebenso dazu, wie die Zuständigkeit für ein breites Spektrum an sozialen Leistungen. Im Bereich der sozialen Sicherung sind hier unter anderem die Sozialhilfe nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) XII, die Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, die Bereitstellung sozialer Einrichtungen (z. B. für Pflegebedürftige und im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe), die Kriegsopferfürsorge oder die Jugendhilfe nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz zu nennen. Schon daraus lässt sich ableiten, dass die Kommunen innerhalb des föderal organisierten Sozialstaates zahlreiche wichtige Funktionen wahrnehmen.

Zu unterscheiden ist, ob die Kommunen Aufgaben in staatlichem Auftrag oder im Rahmen der grundgesetzlich verankerten kommunalen Selbstverwaltung wahrnehmen.^[10] Die Auftragsangelegenheiten umfassen Aufgaben im Zusammenhang mit dem Melde-, Bauaufsichts-, Ordnungs- und Ausländerrecht sowie dem Zivilschutz. Hierbei fungieren die Kommunen als ausführende Behörden übergeordneter staatlicher Ebenen. Dafür werden jedoch auch die entstehenden Kosten vom Bund bzw. den Ländern getragen, so etwa bei der Auszahlung des Wohngeldes. Die Selbstverwaltungsangelegenheiten werden nochmals differenziert nach Pflicht- und freiwilligen Aufgaben, wobei erstere den Kommunen durch Bundes- und Landesgesetze vorgeschrieben sind. Im Gegensatz zu den staatlichen Aufgaben, bei denen für die Kommunen kein eigener Spielraum besteht, bleibt den Kommunen bei der Art und Weise der Umsetzung der pflichtigen Aufgaben ein Gestaltungs- und Ermessensspielraum.

Unter die Pflichtaufgaben fallen der Bau und Betrieb von Gemeindestraßen, Kindergärten und Schulen, die Abfall- und Abwasserbeseitigung, die Sozialhilfe nach dem SGB XII sowie die Kinder- und Jugendhilfe nach dem SGB VIII. Zur Bewältigung dieser Aufgaben erhalten die Kommunen Leistungen und Kostenerstattungen für die Sozial- und Jugendhilfe oder es gibt Kostenbeteiligungen vonseiten übergeordneter Ebenen. So beteiligt sich der Bund an den Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) im Rahmen der Leistungen für Arbeitssuchende nach dem SGB II. Dabei bleiben die Personal- und Verwaltungskosten zumeist unberücksichtigt und müssen von den Kommunen eigenständig getragen werden. Die freiwilligen Aufgaben umfassen unter anderem die Bewirtschaftung von Grünanlagen, Museen, Theatern, Sportstätten, Bädern und die Wirtschaftsförderung. Sie können von den Kommunen nach eigenem Ermessen gestaltet werden. Hierfür müssen sie jedoch in der Regel auch selbstständig die finanziellen Mittel aufbringen.

Beginnend mit dem Jahr 2006 gestaltet sich die Haushaltslage der rheinland-pfälzischen Kommunen ambivalent.^[11] Zunächst sank das Finanzierungsdefizit 2006 gegenüber dem Vorjahr deutlich von 410 Millionen Euro auf 287 Millionen Euro. Im Bundesvergleich, hier und im Folgenden ohne die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg, standen die rheinland-pfälzischen Kommunen damit allerdings verhältnismäßig schlecht da, denn bundesweit konnte 2006 nach längerer Zeit insgesamt wieder ein kommunaler Finanzierungsüberschuss von 2,8 Milliarden Euro verbucht werden. Die Phase steigender Finanzierungssalden währte jedoch nur kurz, denn bereits ab 2008 stieg das kommunale Finanzierungsdefizit in Rheinland-Pfalz bereits wieder. Bundesweit verzeichneten die Kommunen zunächst noch hohe Überschüsse, auch noch im Jahr 2008 mit 8,4 Milliarden Euro. Danach verlief die Trendumkehr weitgehend synchron und mündete in einen Tiefpunkt im Jahr 2009, welches die Kommunen bundesweit mit einem Defizit von 7,5 Milliarden Euro und in Rheinland-Pfalz mit einem bisherigen Rekorddefizit von 874 Millionen Euro abschlossen.

In dem Zeitraum ab 2010 ist bezüglich des rheinland-pfälzischen Finanzierungssaldos eine weitere Aufwärtsbewegung bis 2021 zu beobachten. Im Jahr 2011 waren jedoch noch 536 Millionen Euro (55 Prozent) des bundesweiten kommunalen Finanzierungsdefizits von 970 Millionen Euro allein auf die rheinland-pfälzischen Gemeinden und Gemeindeverbände zurückzuführen. Zwischen 2012 und 2014 war das Niveau erheblich niedriger, ehe 2015 der erste Finanzierungsüberschuss in Rheinland-Pfalz seit 1989 verbucht werden konnte. Der rheinland-pfälzische Finanzierungssaldo stieg in der Folgezeit tendenziell bis zu dem Jahr 2021, in dem ein bisheriger Rekordüberschuss von 889 Millionen Euro verzeichnet werden konnte. Im Jahr 2022 gibt es zunächst eine Seitwärtsbewegung, bevor dann eine Kehrtwende einsetzt, die in dem bisherigen Rekorddefizit von 1,3 Milliarden Euro für 2025, nach vorläufigen Zahlen, mündet. Damit wich die Entwicklung in Rheinland-Pfalz von der Entwicklung im gesamten Bundesgebiet ab, wo der vorläufige Höhepunkt bereits 2017 mit einem Finanzierungsüberschuss von 9,4 Milliarden Euro erreicht wurde und danach bis 2020 auf 2,7 Milliarden Euro sank. In den Jahren 2021 und 2022 wirkte sich der Finanzierungsüberschuss der rheinland-pfälzischen Kommunen sogar entscheidend auf das positive Bundesergebnis von 3,4 Milliarden Euro bzw. 2,2 Milliarden Euro aus. Ab 2023 ist bundesweit ebenfalls ein starker Einbruch bis hin zu dem bisherigen bundesweiten Rekorddefizit von 31,9 Milliarden Euro in 2025, nach vorläufigen Zahlen, zu verzeichnen. Die Entwicklung des kommunalen Finanzierungssaldos verläuft somit am aktuellen Rand auf Bundes- und Landesebene wieder synchron.

Isoliert betrachtet gibt der Finanzierungssaldo allerdings keinen Aufschluss über die langfristige Tragfähigkeit öffentlicher Haushalte. Dafür kann er ins Verhältnis zu den Gesamtausgaben gesetzt werden. Der so ermittelte Deckungsgrad gibt an, wie viel Prozent der Gesamtausgaben nicht durch Gesamteinnahmen gedeckt waren. Im Jahr 2006 betrug die Deckungslücke der rheinland-pfälzischen Kommunen 3,9 Prozent. In der Folgezeit verlief die Entwicklung synchron mit der Entwicklung des Finanzierungssaldos: Bis 2009 stieg die Deckungslücke auf zehn Prozent und reduzierte sich danach, bis die rheinland-pfälzischen Kommunen 2015 ebenso erstmals nach langer Zeit einen Deckungsüberschuss von einem Prozent aufwiesen. Bis 2021 stieg dieser weiter und belief sich auf 6,6 Prozent, nach 2022 kehrte sich der Überschuss in eine Deckungslücke von 7,2 Prozent in 2025 um. Bundesweit wurde 2006 erstmals seit 2000 ein Deckungsüberschuss von 1,8 Prozent verbucht. Danach folgt für die Kommunen deutschlandweit eine etwas zeitversetzte, grundsätzlich jedoch vergleichbare Dynamik, die in einer Deckungslücke von 7,5 Prozent für 2025 resultiert. Insgesamt verzeichneten die Kommunen in Rheinland-Pfalz durchgehend von 1990 bis 2014, das heißt 25 Jahre in Folge, Finanzierungsdefizite. Dies spricht für eine strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen in diesem Zeitraum.

Im Rahmen des kommunalen Liquiditätsmanagements haben die Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich nur die Möglichkeit, auflaufende Finanzierungsdefizite durch bestehende Liquiditätsreserven, die Veräußerung von Vermögen oder mittels der Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung, sogenannten Liquiditäts- oder Kassenkrediten, auszugleichen.^[12] Bei der Betrachtung der liquiden Mittel ab 2010, bestehend aus Bargeld und Einlagen, ergibt sich das Bild von zunächst langsam, im späteren Verlauf ab 2014 stärker ansteigender liquider Mittel. Im Jahr 2024 erreichte der Trend seinen vorläufigen Höhepunkt mit 3,1 Milliarden Euro. Gegenüber dem Bestand des Jahres 2010 von 859 Millionen Euro sind die liquiden Mittel somit um 264 Prozent angestiegen. Jedoch können die liquiden Mittel sehr ungleich verteilt sein und spiegeln unter Umständen nur den Anstieg der Ausgaben beziehungsweise der Bilanzsumme.^[13] Dafür spricht, dass sich bundesweit eine grundsätzlich ähnliche Entwicklung vollzogen hat, dort fiel der Anstieg allerdings mit 107 Prozent wesentlich geringer aus. Hintergrund der Entwicklung kann also auch ein unterdurchschnittliches Ausgangsniveau aufgrund der strukturellen Finanzierungsdefizite sein, denn der Anteil der liquiden Mittel rheinland-pfälzischer Kommunen am Bundesergebnis ist in der Zeit nur von drei Prozent auf 5,2 Prozent gestiegen.