Rekorddefizit rheinland-pfälzischer Kommunen 2025: Eine Ursachenanalyse

Der daraus resultierende Mehrbedarf an Betreuungspersonal verstärkt sich zudem noch durch den seit 2021 bestehenden Rechtsanspruch auf eine tägliche Betreuungszeit von sieben Stunden für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr. Dies lässt sich beispielsweise anhand der Entwicklung des Anteils der Kinder mit einer durchgehenden Betreuungszeit von mehr als sieben Stunden pro Tag an allen betreuten Kindern verdeutlichen. Lag die Quote in Rheinland-Pfalz 2015 erst bei 48,8 Prozent, nahm sie bis 2025 auf 60,5 Prozent zu. Die absolute Zahl der mindestens sieben Stunden am Stück betreuten Kinder erhöhte sich in diesem Zeitraum um 31.000 (+42,7 Prozent).

Dementsprechend wuchs auch der Personalbedarf in den rheinland-pfälzischen Kindertagesstätten nahezu kontinuierlich. Nachdem 2006 erst 19.500 Personen in den Kindertagesstätten beschäftigt waren, hat sich ihre Zahl bis 2025 mehr als verdoppelt (+20.700 bzw. +105,8 Prozent). Zuletzt waren rund 40.200 Personen in den rheinland-pfälzischen Kindertagesstätten erwerbstätig. Die reinen Kopfzahlen verdecken allerdings, dass nicht alle Beschäftigten eine Vollzeitstelle innehaben. Die Entwicklung der geleisteten Wochenarbeitsstunden des Personals in Kindertagesstätten stellt vor diesem Hintergrund einen besseren Indikator für die Zunahme des Personalbedarfs dar. Auch auf dieser Basis zeigt sich eine erhebliche Steigerung. Wurden von den Beschäftigten in den rheinland-pfälzischen Kindertagesstätten 2006 erst 608.300 Wochenarbeitsstunden geleitstet, waren es 2025 bereits 1,21 Millionen. Dies entspricht ebenfalls nahezu einer Verdoppelung der geleisteten Arbeitszeit (+98,8 Prozent).

Die beschriebenen Entwicklungen wirken sich unmittelbar auf die Ausgabenentwicklung in den kommunalen Haushalten aus.^[27] Im Rahmen des Verwaltungshaushalts machen die Zuschüsse und Zuweisungen den Löwenanteil der Bruttoausgaben für die Tageseinrichtungen für Kinder aus. Zwischen 2006 und 2023 bewegte sich der Anteil der Zuschüsse und Zuweisungen an den Bruttoausgaben in Rheinland-Pfalz – mit Ausnahme des Jahres 2009 (46 Prozent) – stets zwischen 53,1 und 60,8 Prozent. An zweiter Stelle folgen die Personalausgaben, deren Spanne in den 18 betrachteten Berichtsjahren von 31,9 bis 36,5 Prozent reicht. Für beide Ausgabenpositionen stellen sich im Zeitverlauf erhebliche Steigerungen ein. So nahmen die Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse von 2006 bis 2023 um 264,8 Prozent auf 1,65 Milliarden Euro zu. Sie haben sich also mehr als verdreifacht. Die Personalausgaben zeigen eine ähnliche Entwicklung. Sie erhöhten sich um 264,7 Prozent auf 0,99 Milliarden Euro. Unter Berücksichtigung der weiteren Ausgabepositionen ergibt sich für die Bruttoausgaben des Verwaltungshaushaltes langfristig eine Erhöhung um 270,1 Prozent auf 2,84 Milliarden Euro und unter Herausrechnung der Zahlungsströme zwischen den Kommunen für die Gesamtausgaben eine Steigerung um 236,5 Prozent auf 2,12 Milliarden Euro. Die Ausgabensteigerungen fallen damit relativ betrachtet deutlich stärker aus als die Zuwächse des Personalbestands, der geleisteten Wochenarbeitszeiten und der in den Kindertageseinrichtungen betreuten Kinder.

Im Rahmen des Vermögenshaushalts nehmen die Ausgaben für Baumaßnahmen den mit Abstand größten Anteil an allen Ausgabepositionen ein. Er bewegte sich von 2006 und 2023 zwischen 53 und 76,2 Prozent. In ihnen kommt neben dem grundlegenden Bedarf an z. B. Sanierungs- und Instandhaltungsarbeiten von Gebäuden unter anderem das Erfordernis der bereits skizzierten Ausweitung des Betreuungsplatzangebotes zum Ausdruck. Wie schon bei den Positionen des Verwaltungshaushaltes ergibt sich auch bei den Ausgaben für Baumaßnahmen im Zeitverlauf eine erhebliche Ausgabensteigerung. Zwischen 2006 und 2023 haben sie um das Zwölffache auf 158 Millionen Euro zugenommen. Relativ betrachtet sind ansonsten nur die Ausgaben für den Erwerb von Sachvermögen stärker gewachsen, nämlich um das Dreizehnfache auf 21,9 Millionen Euro. Die Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen blieben demgegenüber hinter der relativen Entwicklung der beiden anderen Positionen mit einem Anstieg um etwas mehr als das Dreifache auf 20,4 Millionen Euro erkennbar zurück. Insgesamt haben sich die Bruttoausgaben des Vermögenshaushalts zwischen 2006 und 2023 auf 216,3 Millionen Euro nahezu verzehnfacht. Die um die Zahlungsströme zwischen den Kommunen bereinigten Gesamtausgaben erhöhten sich um etwas mehr als das Zehnfache auf 203,4 Millionen Euro.

Im direkten Vergleich werden die kommunalen Haushalte im Bereich der Tageseinrichtungen für Kinder durch die Ausgaben des Verwaltungshaushaltes somit sehr viel stärker belastet als durch die Ausgaben des Vermögenshaushaltes. Relativ betrachtet stiegen die Ausgaben im Bereich des Vermögenshaushaltes jedoch stärker als die Ausgaben des Verwaltungshaushaltes. Insgesamt belief sich der Anteil der Ausgaben für den Vermögenshaushalt an den Gesamtausgaben für den Vermögens- und den Verwaltungshaushalt 2023 in Rheinland-Pfalz auf 8,8 Prozent. Zwischen 2006 und 2023 schwankte dieser Anteil zwischen 2,8 Prozent (2006) und 10,6 Prozent (2013). Das Gesamtvolumen der Ausgaben für den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt erreichte 2023 mit 2,32 Milliarden Euro einen neuen Rekord und überstieg das Gesamtvolumen des Jahres 2006 um mehr als das Dreifache (+258,6 Prozent). Eine ähnliche Entwicklung nahmen die Nettoausgaben, die ebenfalls um mehr als das Dreifache (+250,4 Prozent) auf 1,36 Milliarden Euro stiegen.

Unter Berücksichtigung der Einnahmeseite belief sich der Saldo aus Ausgaben und Einnahmen bei den Tageseinrichtungen für Kinder in Rheinland-Pfalz 2023 auf –1,31 Milliarden Euro. Auch dieses Defizit ist im Zeitverlauf kontinuierlich gewachsen. Betrug es 2006 erst –0,35 Milliarden Euro, lag es 2010 bereits bei –0,5 Milliarden Euro, 2015 bei –0,71 Milliarden Euro und 2020 bei –1,01 Milliarden Euro. Im Verwaltungshaushalt wuchs das Defizit zwischen 2006 und 2023 von –0,33 auf –1,15 Milliarden Euro absolut betrachtet stärker als im Vermögenshaushalt. Dort vergrößerte sich das Defizit von –0,01 auf –0,17 Milliarden Euro. Relativ betrachtet nahm es jedoch im Vermögenshaushalt somit stärker zu.

Die deutliche strukturelle Zunahme des Finanzdefizits bei den Tageseinrichtungen für Kinder zeigt beispielhaft die wachsende finanzielle Belastung der kommunalen Haushalte durch die Ausweitung der Angebote im Bereich der sozialen Leistungen. Die Ursachen für diese Entwicklung liegen nur zum Teil in den bundes- und landesgesetzlichen Regelungen begründet, die die Rechtsansprüche auf Kinderbetreuung in den vergangenen Jahren schrittweise erweiterten. Zum Teil sind sie auch Folge der demografischen Entwicklungen, die kurzfristig mitunter nur schwer durch aktive politische Maßnahmen beeinflusst werden können. Dafür sind die Effekte der demografischen Entwicklungen zumeist bereits langfristig absehbar und können dementsprechend in den jeweiligen Planungen berücksichtigt werden. Dies gilt z. B. für die erwartete Geburtenentwicklung, die die absolute Zahl der (potenziell) zu betreuenden Kinder in Tageseinrichtungen und in der Tagespflege maßgeblich beeinflusst. Denn zum einen bewegt sich die Geburtenrate in Rheinland-Pfalz bereits seit Anfang der 1970er-Jahre auf einem sehr konstanten Niveau und zum anderen lässt sich die Entwicklung der Zahl der Frauen im gebärfähigen Alter bzw. der potenziellen Mütter vergleichsweise gut abschätzen. 

Wanderungsbedingte Sondereffekte – etwa in Folge des syrischen Bürgerkrieges 2015/16 oder des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine seit 2022 – können kurzfristig zwar durchaus zu Mehr- oder Minderbelastungen führen, die langfristige strukturelle Planungsbasis wird hierdurch in der Regel jedoch nicht nachhaltig beeinflusst. So dürften die absehbar weiter sinkenden Geburtenzahlen in Rheinland-Pfalz mittel- bis langfristig zu einer Entlastung der kommunalen Haushalte beitragen. Umgekehrt ist bereits heute absehbar, dass z. B. die Lasten für die Ausgaben der Hilfe zur Pflege in Folge der zunehmenden demografischen Alterung in Zukunft deutlich steigen werden. Die Auswirkungen weiterer Einflussfaktoren auf die kommunale Haushaltslage (etwa in Folge der ökonomischen Entwicklungen) sind mittel- bis langfristig demgegenüber sehr viel schwerer abzuschätzen.

Der finanzstatistische Finanzierungssaldo gibt auf gesamtwirtschaftlicher Ebene Aufschluss über den tatsächlichen Finanzierungsbedarf und ermöglicht im Zusammenspiel mit weiteren statistischen Indikatoren eine valide Aussage zur Tragfähigkeit öffentlicher Haushalte. Für den betrachteten Zeitraum ab dem Jahr 2006 lässt sich schlussfolgern, dass die kommunale Finanzlage am aktuellen Rand mit dem bisherigen Rekorddefizit für das Haushaltsjahr 2025 prekär ist und nur durch Sondereffekte während der Coronakrise zuvor überlagert wurde. Hintergrund ist, dass die Einnahmen nicht mit der Ausgabendynamik mithalten können. Diese ergibt sich vor allem durch die konjunkturelle Entwicklung, Zweitrundeneffekte wie die Tarifsteigerungen im öffentlichen Dienst, eine Vielzahl an neuen Herausforderungen, z. B. im Zuge der Migrationsbewegungen und der Coronapandemie, und neuen Aufgaben, die oftmals wiederum von den Kommunen zu erbringen sind.

Unter anderem mit der PEK-RP sowie den Reformen des Kommunalen Finanzausgleichs hat das Land Rheinland-Pfalz versucht, seiner Verantwortung für die Finanzlage der Kommunen gerecht zu werden. Der Bund wiederum hat mit Erhöhungen von Kostenbeteiligungen bis hin zur vollständigen Kostenübernahme der Ausgaben für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung die Kommunen entlastet.

Grundsätzlich ergibt sich aber mit der Fülle an kommunalen Aufgaben, gerade im Sozialbereich, bei gleichzeitiger Vernachlässigung des Konnexitätsprinzips sowie aufgrund der Phasenverschiebung auf der Einnahmenseite eine strukturell bedingte Verschuldungsnotwendigkeit von öffentlichen und insbesondere kommunalen Haushalten. Ökonomisch betrachtet kann die Verschuldung jedoch nicht als originäre Finanzierungsquelle dienen, da es aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive keinen Unterschied macht, ob der Staat seine Ausgaben mittels Abgaben oder durch Schulden finanziert (vgl. Ricardo-Barro-Äquivalenztheorem).

Allerdings bedeutet dies auch, dass wer eine staatliche Leistung ins Leben ruft, die durch Schulden finanziert wird, auch die Kosten tragen sollte. Die kommunale Schuldenfinanzierung zur Deckung der Finanzierungslücke missachtet dies, indem sie die Finanzierungslast zulasten der Generationengerechtigkeit verschiebt und droht dabei, die als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie grundgesetzlich verankerte Finanzautonomie zu untergraben, zumal überschuldete Kommunen bei weiteren außerordentlichen Ausgaben sich noch mehr verschulden müssen. Die Umsetzung des Konnexitätsprinzips gestaltet sich allerdings auch vor dem Hintergrund von Mischkompetenzen und -finanzierungen zwischen den drei staatlichen Ebenen und dem verfassungsrechtlichen Kooperationsverbot zwischen Bund und Kommunen schwierig.